מרצפת חדר העריכה – מתוך סקירת הספר "כלכלת ישראל"

(962 מילים. בערך 8 דקות קריאה)

האם השירותים שמעניקה הממשלה לאזרחים נשחקים

זעירא מתחיל את הדיון בגודל הכלכלי של הממשלה  הרחבה בישראל (כלומר – הממשלה וכל המגזר הציבורי) בשאלה איך נכון למדוד את גודלה של הממשלה. מצוין – כל מדידה נשענת על הנחות מוצא, וטוב שזעירא מפרט אותן ודן בהן. זעירא מסיק מהדיון  שיש למדוד את גודל הממשלה בתור החלק היחסי שלה מכלל הפעילות הכלכלית במשק. כלומר, אין להשוות בין 326 מיליארד השקלים שהוציאה הממשלה בשנת 2009 ובין 427 מיליארד השקלים שהוציאה בשנת 2014. יש להשוות בין 40.2%, שהיה חלקה של הממשלה בתוצר בשנת 2009 ובין 39.3%, חלקה בתוצר בשנת 2014. הדיון הטכני הזה יותר חשוב ממה שהוא אולי נראה, כיוון שהוא קובע במידה רבה את התשובה לשאלה הבאה: האם לאורך השנים ממשלת ישראל מספקת לאזרחיה יותר ויותר שירותים, או פחות ופחות. יש סוגה מפותחת היטב של ניתוח פוליטי שמפרש חלק ניכר מההתרחשויות בישראל כתוצאה של שחיקת השירותים שהממשלה מעניקה לאזרחים. לכן חשוב להבין האם אכן שירותי הממשלה נשחקים, וחשוב לדון בשאלה מה הדרך הנכונה למדוד את השחיקה הזו.

זעירא כורך ביחד שלושה טיעונים. שניים מהם אינם במחלקות, ולכן אין טעם להעמיק בהם כאן: ברור ש(כמעט) בכל דיון  בגודל הממשלה צריך להשתמש בגדלים ריאליים  (שקל בשנת 1990 אינו זהה לשקל בשנת 2014) , ובגדלים לנפש (אותה הוצאה היא בעלת משמעות שונה מאד במדינה בת 2 מליון תושבים לעומת מדינה שבה 100 מליון). השאלה המעניינת היא מדוע, לפי זעירא, אפילו מדד שלוקח את אלו בחשבון – ההוצאה הממשלתית הריאלית לנפש – איננו מדד טוב לרמת השירותים הממשלתיים? מדוע יש להשתמש במקומו בחלקה של הממשלה בתוצר?

כך זעירא:

"רוב השירותים הציבוריים תלויים גם ברמת ההכנסה, כי צריך לשלם עבור השירותים הניתנים בשכר סביר. אם ההכנסה עולה על פני זמן, גם ההוצאה הממשלתית אמורה לעלות על פני זמן. אם ההכנסה בשירות מסוים אינה עולה כמו הכנסה הממוצעת, ניתן להסיק שכוח האדם המספק את השירות הזה משתנה, איכותו יורדת, והשירות נשחק" (עמ' 144)

הבעיה הקטנה יותר בפסקה הזו היא הערבוב בין שכר ממוצע ובין סך ההכנסה (שהתוצר הוא מדד לה). אפילו אילו היינו מקבלים את הטיעון העקרוני שמובא כאן, הרי שנובע ממנו שצריך למדוד את גודל הממשלה יחסית לשכר הממוצע (או החציוני?) ולא יחסית לתוצר. זה ערבוב מצער במיוחד על רקע זה שבפרקים אחרים בספר זעירא טוען שתקופה ממושכת שהשכר בישראל לא עלה כלל למרות שהתוצר לנפש (ולעובד) גדל משמעותית – כך שלפי זעירא עצמו השנים האחרונות בישראל לא מתאימות לטיעון שהוא מביא כאן. הרי אם השכר לא עלה, אז הממשלה לא צריכה להגדיל את הוצאותיה כדי למשוך את אותה איכות של כוח אדם, ואחת היא מה קרה לתוצר באותן שנים. אבל כאמור, זו איננה הבעיה המרכזית בטיעון.

הבעיה המרכזית היא ההתעלמות של זעירא מהמשמעות הכלכלית של השכר. השכר איננו סתם מספר שמדרג את העובדים במשק לפי יכולותיהם. השכר, לפחות במגזר הפרטי, משקף את הערך שהעובד מייצר. כדי לבסס נקודה זו, אתלה באילן גבוה – ספרו של יוסף זעירא "כלכלת ישראל". זעירא מסביר בספר שעל פי התיאוריה הכלכלית המקובלת יש קשר הדוק בין השכר והתפוקה של עובדים, ובמשך שנים ארוכות קשר זה התבטא גם בנתונים בישראל. לא זו אף זו – בשנים האחרונות, לפי זעירא, התפוקה הממוצעת לעובד גדלה אפילו יותר מהשכר הממוצע (דיון ביקורתי על כך, כאן).

מה המשמעות של כל זה בהקשר של הדיון הנוכחי?

אילו ניתן היה ליישם את הטיעונים שקושרים בין השכר והתפוקה באופן ישיר למגזר הציבורי, המסקנות של זעירא היו מתהפכות: אם הוצאות הממשלה על שירות מסוים עולות (ריאלית לנפש), ולכן השכר בשירות הזה עולה (זעירא מצביע נכון על כך שחלק ניכר מההוצאות משמש לתשלום שכר), אז השירות הממשלתי הזה היה משתפר ללא קשר לשאלה האם התוצר כולו, או השכר הממוצע במשק, גדל מהר יותר או לאט יותר מההוצאה הממשלתית על השירות הזה. חלק ההוצאה בתוצר איננו רלוונטי, אלא רק גודלה האבסולטי של ההוצאה (הריאלית, לנפש).

אלא מה, שזהו אילו משמעותי. התיאוריה הכלכלית שקושרת בין השכר והתפוקה של העובד מניחה שהמעסיק מנסה להשיא את רווחיו, וממשלה – למרבה המזל! – לא פועלת כך. אין לנו תיאוריה סטנדרטית על הקשר – או היעדרו של קשר – בין השכר והתפוקה במגזר הממשלתי. אפשר לשער שבענפים מסוימים, שבהם קיים גם מגזר פרטי (רפואה למשל), הקשר בין השכר והתפוקה משמעותי למדי גם במגזר הציבורי. בענפים אחרים, קשה ואולי בלתי אפשרי לדעת. אבל כדי לקבל את הטיעון של זעירא צריך להניח שאין שום שיפור בערך שיכול לייצר העובד "הממוצע" בשירות הממשלה, וזו טענה שאין לקבל. נניח שהממשלה תמיד משלמת למהנדסים בשורותיה שכר שהוא כפול מהשכר הממוצע במשק. לפי זעירא, במצב כזה אין הבדל בין התפוקה של מהנדס במשרד ממשלתי כיום לזו של מהנדס באותו משרד בשנות השבעים. כל השיפור בהון האנושי של מהנדסים לאורך השנים, כל השיפורים הטכנולוגיים שזמינים למהנדס כיום, וכל השיפורים בכמות ההון היצרני שזמין לעובד ממשלתי, כל אלו לא משפרים כלל את התפוקה שלו. כדי לקבל את הטיעון של זעירא צריך להניח שהדבר היחיד שקובע את התפוקה של עובד ממשלתי הוא מקומו בהתפלגות הכישרון הלאומית. גם אם ניתן, אולי, לקבל את הטיעון הזה עבור מקצועות מסוימים מאד, זהו טיעון בלתי סביר בעליל עבור כלל שירותי הממשלה.

כפי שכתבתי בתחילת הפוסט, החשיבות של הדיון הזה היא בהשלכות שלו לשאלה האם שירותי הממשלה לאזרח נשחקים בישראל של העשורים האחרונים. כפי שזעירא מתאר בספר, חלקה של הממשלה בתוצר, ובפרט החלק שמשמש להענקת שירותים לאזרח (כלומר, בניכוי הוצאות ריבית על החוב הממשלתי והוצאות ביטחון) אכן הצטמצם לאורך השנים האחרונות. אבל ההוצאה הממשלתית הריאלית לנפש על שירותים לאזרח הייתה בשנת 2014 (ככלל – השנה האחרונה שזעירא מנתח בספר) הגבוהה ביותר עד אז. בפרט, היא הייתה גבוהה בכ 25% מאשר עשרים שנה לפני כן. הגרף להלן מתאר את כל השנים מאז 1995 (השתמשתי בשני לוחות על הוצאות הממשלה משני שנתונים שונים. שני הלוחות לא מכילים כיסוי מלא של כל השנים שביניהם, ובגלל זה הדילוג באמצע. כן, כמו בתוצר כולו, אין ספק שהיו בהן תנודות משמעותיות, שכללו ירידות לא טריויאליות).

למען הסר ספק – יש חשיבות גדולה מאד למדד של חלק הממשלה בתוצר. קודם כל כביטוי לאופן שבו המשק מאורגן – איזה חלק מתוך הפעילות הכלכלית כולה מבצעת הממשלה. יתר על כן, להשקפתי לא ניתן למדוד את היקף השירותים הממשלתיים – לא כל שכן איכותם – רק לפי גודל ההוצאה הריאלית לנפש. אבל הטענה ששירותי הממשלה נשחקים באיזשהו מובן אבוסלוטי היא, לכל הפחות, לא מבוססת.